Государственный сектор традиционно является крупнейшим потребителем ИТ в России. Насколько эффективно расходуются средства, выделяемые на информатизацию ведомств? Когда, наконец, граждане страны и российский бизнес смогут воспользоваться всеми преимуществами автоматизации органов государственной власти? Обсуждению этих вопросов был посвящен состоявшийся недавно по инициативе CNews Analytics и CNews Conferences круглый стол "ИКТ в госсекторе" .
По данным IDC, объем российского ИТ рынка в 2007 году достиг 22,2 млрд долл., и государство - крупнейший потребитель ИТ в стране с долей 18% (без учета спецпотребителей). В 2008 году тот же IDC посчитал, что объем российского рынка ИТ приблизился к 24,6 млрд долл. При этом российские структуры государственного управления затратили на ИТ в 2008 г. 2,96 млрд долл., а суммарные затраты государства, включающие в себя госуправление, образование и здравоохранение, составили 4,1 млрд долл. (16,7% от объема рынка).
Однако, по мнению руководителя CNews Analytics Максима Казака, несмотря на рост государственных расходов на информатизацию, структура этих затрат достаточно архаична. Около 62% средств в российском госсекторе направляется на закупку оборудования, 18% - на поставки ПО и 20% - на финансирование ИТ-услуг. В то же время, в развитых странах, например, в Великобритании, доля ИТ-услуг составляет около 48%, доля оборудования - 31%, а затраты на ПО - около 21%. "Пока наша страна движется по пути совершенствования инфраструктуры и закупок оборудования, а не в направлении развития сервисов и внедрения программного обеспечения", - констатировал Максим Казак.
Максим Паршин, заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России: Государство должно быть необременительным для бизнеса и граждан
Тем не менее, определенные позитивные сдвиги в этом направлении все-таки существуют. В частности, сервисная составляющая объявлена одним из приоритетов построения электронного правительства в России. "Государство существует для гражданина, и основным критерием его эффективности является оценка уровня государственных услуг, которые предоставляются госорганами людям, - считает Максим Паршин, заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России. - Государство должно быть необременительным для бизнеса и граждан".
По словам Максима Паршина, государство прилагает серьезные усилия для создания системы, позволяющей получать государственные услуги быстро, качественно и удобно. В стране строятся многофункциональные центры, центры телефонного обслуживания, центры общественного доступа к информации, создаются интернет-портал государственных услуг и единый сайт госзакупок, начинают свою работу электронные платежные системы и Общероссийский государственный информационный центр.
В числе услуг, получение которых, по мнению государственных чиновников, необходимо автоматизировать в первую очередь, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, постановка на налоговый учет, уплата налогов и сборов; постановка и снятие с учета автотранспортных средств, прохождения технического осмотра; выдача документов, связанных с таможенным оформлением товаров; оформление социальных выплат и пособий, а также государственные услуги в сфере занятости населения; регистрация прав на земельные участки, недвижимое имущество и сделок с ними, услуг БТИ; лицензирование, декларирование и сертификация товаров; оформление и выдача документов, удостоверяющих личность, документов, подтверждающих гражданско-правовой статус, регистрация по месту жительства и месту пребывания. Первые электронные государственные услуги должны появиться уже в 2009 году.
Государственный сектор традиционно является крупнейшим потребителем ИТ в России
В то время как на федеральном уровне инфраструктура предоставления государственных услуг и организации эффективного электронного взаимодействия между ведомствами только формируется, некоторые регионы продвинулись в этом направлении значительно дальше. Среди регионов-лидеров нельзя не упомянуть республику Татарстан, в которой в 2005 году проект внедрения ИКТ получил статус ключевого. Несмотря на то, что, по словам Сергея Коростелева, заместителя директора департамента Казначейства Министерства финансов Республики Татарстан, "кризис вносит существенные коррективы в амбициозные планы, которые ставились на 2009 год, программа "Электронный Татарстан" пересматривается и корректируется", республика по-прежнему является примером реализации самых интересных инновационных проектов. Среди них внедрение инфоматов третьего поколения.
Республика Татарстан является примером самых инновационных внедрений, в том числе инфоматов третьего поколения
Такой инфомат устанавливается в общественных местах наряду со ставшими уже привычными платежными терминалами и информационными киосками. Он оснащен сенсорным экраном размером 22 дюйма, фискальным регистратором, сканером штрих-кода, считывателем бесконтактных карт, купюроприемником, считывателем пластиковых карт с панелью для пин-кода и принтером А4. С помощью информата можно получить информацию, распечатать бланки документов, записаться в очередь, оплатить штрафы, пошлины. Кроме того, в терминал встроен сканер, который позволяет отсканировать и отправить копии документов, а также видеокамера с микрофоном, с помощью которых можно пообщаться с консультантом в режиме реального времени, задать ему необходимые вопросы. Первые опытные образцы таких инфоматов уже начали эксплуатироваться.
Одним из самых масштабных государственных ИТ-проектов стало создание системы автоматизации деятельности судов общей юрисдикции ГАС "Правосудие". В результате ее реализации необходимо было обеспечить подключение около 80 тысяч автоматизированных рабочих мест в 2800 федеральных судах общей юрисдикции и управлениях Судебного департамента, расположенных во всех субъектах Российской Федерации. Концепция информатизации судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента, утвержденная постановлением Совета судей Российской Федерации от 11.04.2002 г. № 75 и предусматривающая создание Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие", была разработана и принята весной 2002 года. Однако полномасштабные работы по реализации системы начались лишь в 2004 году. К 2011 году планируется полностью завершить внедрение ГАС "Правосудие", т.е. не только установить программное обеспечение в судах и отделениях Судебного департамента, но и обеспечить его полноценную работу.
За счет средств займа Всемирного банка в рамках проекта "Правовая реформа" и в процессе реализации ГАС "Правосудие" производится оснащение судов общей юрисдикции областного уровня и СИЗО системами видеоконференцсвязи. По словам Андрея Германа, главного консультанта отдела правовой информатизации Верховного суда РФ, за 10 лет проведено более 310 тысяч видеоконференций, из них более 17 тысяч в многоточечном режиме, 97 судов общей юрисдикции областного уровня и 104 следственных изолятора оборудовано 978 комплексами видеоконференции. В судах общей юрисдикции организовано более 230 выделенных межрегиональных каналов связи и более 110 региональных каналов связи, а Верховный Суд Российской Федерации полностью перешел на проведение всех кассационных и надзорных уголовных дел в режиме видеоконференцсвязи.
Внедрение системы видеоконференцсвязи позволило добиться экономии более 1,5 млрд. рублей государственных бюджетных средств ежегодно только за счет того, что исчезла необходимость этапирования осужденных до суда и обратно. В конце 2009 года планируется установить еще более 270 комплексов видеоконференцсвязи в 83 субъектах Российской Федерации. В дальнейшем система видеоконференцсвязи будет внедрена в 3000 районных и гарнизонных судах.
Говоря о крупнейших государственных информационных системах, нельзя не упомянуть ГАС "Выборы", объединяющую Центральную избирательную комиссию (ЦИК) РФ, 83 избирательные комиссии субъектов Федерации (ИКСРФ) и 2733 территориальные избирательные комиссии (ТИК). История государственной автоматизированной системы (ГАС) "Выборы" началась в 1994 году, когда президент России Борис Ельцин подписал указ о ее разработке и создании. Испытания новой системы состоялись в декабре 1999 года, после чего в июле 2000 года она была официально введена в эксплуатацию.
С 2001 года началась модернизация системы в соответствии с новыми требованиями к уровню автоматизации и безопасности избирательных процессов. Была внедрена система обработки бюллетеней с помощью специальных сканеров - комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), создан интернет-портал, объединяющий сайт ЦИК России и сайты избирательных комиссий субъектов РФ, появилась видеоконференцсвязь, были сформированы цифровые каналы на все субъекты Российской Федерации, что позволило соединить единой сетью Федеральный центр информатизации со всеми региональными избирательными комиссиями. В результате проведенной модернизации возможности государственной автоматизированной системы "Выборы" по передаче и обработке данных в 2004 г увеличились в 45 раз.
Основой работы ГАС "Выборы" является подсистема "Регистр избирателей, участников референдума" (ПРИУР). Работы по созданию электронного регистра избирателей, позволяющего оперативно учитывать граждан, обладающих избирательным правом на день проведения выборов, начались в 1996 году. В настоящее время в нем содержится 106,5 млн записей. По словам Максима Пономаренко, начальника отдела развития ГАС "Выборы" и средств электронного голосования ФЦИ при ЦИК России, ПРИУР - это трехуровневая распределенная структура, включающая федеральную базу данных, базы данных субъектов Федерации и территориальных избиркомов. Информационное взаимодействие ПРИУР с государственными ведомствами, имеющими отношение к учету населения (ЗАГСы, органы регистрационного учета, суды, военкоматы, органы уголовно-исполнительной системы), осуществляется на уровне территориальных избирательных комиссий. Уровень автоматизации взаимодействия на настоящий момент составляет около 20%. Данные на уровне ТИК обновляются раз в месяц, а на уровне ИКСРФ - раз в квартал.
Интересно, что иногда автоматизация функций государственных органов происходит не только по инициативе "сверху", но и благодаря усилиям самих работников ведомств, на собственном опыте ощущающих сложности работы "по старинке". Об одном таком опыте рассказал Дмитрий Казимиров, заместитель директора Департамента безопасности МИД РФ, в недалеком прошлом работавший в Генконсульстве России в Барселоне. По данным на 01.01.2009 года, в Испании проживает около 60 тыс. российских граждан, из них около 30 тыс. - легально. Кроме того, ежегодно страну посещает около 500 тыс. российских туристов. Около 2/3 россиян, находящихся, в Испании, обращаются в генконсульство в Барселоне, обслуживающее территорию протяженностью более 800 км.
По словам Дмитрия Казимирова, "хорошее консульство начинается с хорошо организованной очереди". Именно поэтому по инициативе Генконсульства России в Барселоне без госфинансирования была создана автоматизированная система записи на прием. В настоящее время она объединяет call-центр и онлайн-систему. За время существования системы через нее было произведено более 25 тыс. записей, из них 62% - через call-центр, и 38% - через интернет. По мнению Дмитрия Казимирова, аналогичная система может быть использована в любых государственных учреждениях, ведущих массовый прием граждан в условиях повышенного спроса на их услуги, таких как ГИБДД, БТИ, налоговые инспекции, органы Росрегистрации, кадастровые органы, органы социального обеспечения и медицинские учреждения и т.д.
Антикризисная информатизация
С технологической точки зрения построение полноценного электронного правительства не представляет особых сложностей ни для российских, ни для зарубежных производителей. Некоторые из них уже сегодня готовы предложить собственные решения, основанные на многолетнем опыте реализации подобных проектов и прошедшие испытания временем.
По словам Елены Стрелковой, директора по маркетингу EMC Россия и СНГ, модель "Объединенного правительства" от EMC основана на нескольких базовых принципах: информация cобирается, хранится и используется только в электронном виде; поступающие в бумажном виде документы сразу же переводятся в цифровой вид; все внутриведомственные процессы работы оптимизированы и автоматизированы; граждане и бизнес взаимодействуют с ведомствами в электронном виде через защищенные порталы; межведомственный документооборот также является электронным; руководство ведомств, граждане и бизнес имеют возможность отслеживать эффективность работы. Внедрение этой модели происходит в 3 этапа, по завершении которых государственные ведомства полностью переходят на электронный документооборот как при оказании государственных услуг по принципу "одного окна", так и при взаимодействии друг с другом, происходит повышение эффективности их работы и снижение операционных расходов.
Siemens Enterprise Communications, является, в отличие от EMC, производителем не программного обеспечения, а оборудования, и предлагает свое видение дальнейшего технологического развития российского государственного сектора. Как рассказал Сергей Усиков, директор по работе с госсектором Siemens Enterprise Communications, в условиях мирового кризиса компания объявила программу Trade-In, направленную на замену УАТС старых поколений как производства Siemens, так и Alcatel, Avaya, Bosch-Tenovis, Tadiran, Ericsson, Harris, Информтехника, Mitel, NEC, Nortel, Phillips. На основании оценки стоимости заменяемой станции вместе с цифровыми телефонными аппаратами рассчитывается стоимость "ваучера", которая засчитывается в стоимость оплаты за новую систему HiPath 4000. Более того, российские компании, покупающие продукцию немецкого производителя, могут рассчитывать на кредитование со стороны правительства Германии по программе "Гермес".
В условиях финансовой нестабильности все большее значение приобретает оптимизация расходов государственных ведомств, в том числе и на эксплуатацию имеющихся информационных ресурсов. "Исследование тендеров и конкурсов, которые проводятся государством, показывает, что затраты на эксплуатацию ведомственных информационных систем и аппаратных средств могут достигать 30% всего ИТ-бюджета, - рассказал участникам круглого стола "ИКТ в госсекторе" Николай Подобайло, директор департамента ГК "Армада". - Это достаточно большая сумма для того, чтобы всерьез задуматься над тем, насколько эффективно она планируется и расходуется".
В настоящее время в большинстве государственных ведомств отсутствуют актуальные сведения о состоянии и составе аппаратного комплекса и эксплуатируемых информационных систем, а планирование расходов на эксплуатацию зачастую осуществляется экспертно-заявочным методом и трудно поддается проверке и обоснованию. Предлагаемое компанией "Армада" решение основано на применении расчетного метода планирования, в основу которого положены данные из реестра сведений об информационных системах и аппаратных комплексах и утвержденные нормативы по порядку планирования бюджета на эксплуатацию.
Реестр позволяет систематизировать, хранить, обновлять, анализировать и принимать более взвешенные решения по развитию информатизации ведомства, а на его основе автоматически осуществлять планирование средств на эксплуатацию. Планирование может выполняться как укрупнено, для всего ведомства, там и детализированно по каждому подведомственному учреждению.
Эксперты на страже информатизации
Необходимой составляющей "электронного правительства" является максимальная открытость любой информации о деятельности государственных ведомств. Идеальной площадкой для размещения таких сведений могли бы служить сайты органов государственной власти, создание которых началось после выхода постановления правительства № 98 от 12 февраля 2003 и завершилось в 2006 году. Однако на практике оказалось, что принцип "что не запрещено, то разрешено" едва ли применим в отношении информации, которая могла бы появиться в открытом доступе. "В России отсутствуют культурные и общественные традиции раскрытия информации, - с сожалением отметил Михаил Брауде-Золотарев, директор Центра ИТ-исследований и экспертизы АНХ при правительстве РФ. - Ведомства, размещающие в открытом доступе максимум информации о своей деятельности, выглядят "белой вороной".
Кроме отечественных экспертов, на довольно невысоком уровне неоднократно оценивали ИКТ-сектор России и международные аналитики. В частности, в рейтинге готовности стран к сетевому миру Россия на "почетном" 72-м месте", о чем недавно напомнил президент Дмитрий Медведев, критикуя развития ИКТ-отрасли страны. По последним данным Economist Intelligence Unit, в рейтинге ИТ-конкурентоспособности Россия заняла 49-е место. В рейтинге ООН готовности стран к "электронному правительству" наша страна опустилась на 10 пунктов по сравнению с предыдущим исследованием, пропустив вперед Украину и Белоруссию и заняв 60 место среди 192 государств. Результаты последнего исследования ИТ-конкурентоспособности мировых стран, полученные Всемирным экономическим форумом совместно с международной бизнес-школой INSEAD, поставили Россию на 74-е место. По сравнению с рейтингом 2007-2008 гг., показатели страны ухудшились на две позиции.
По мнению Владимира Дрожжинова, председателя правления Центра компетенции по электронному правительству, пока в стране не существует предпосылок для достижения задач, обозначенных Стратегией развития информационного общества в РФ. Для изменения ситуации необходимо создать Министерство совершенствования государственного и муниципального управления РФ, упразднить межведомственные комиссии по административной реформе и по федеральной связи и информационным технологиям и возложить их полномочия на новое министерство. Руководство созданием интегрированного электронного правительства и соответствующей единой системы управления созданием и сопровождением такого правительства возложить на Министерство совершенствования государственного и муниципального управления РФ, которое подчинить непосредственно президенту РФ.
Елена Стрелкова: Во многих странах инициативы кейс-менеджмента включены в список приоритетных задач в области электронного правительства
На вопросы CNews ответила Елена Стрелкова, директор по маркетингу, Content Management & Archiving, ЕМС Россия и СНГ.
CNews: В последнее время большое внимание уделяется задаче перехода на электронный документооборот в госсекторе. Работаете ли вы с государственными организациями?
Елена Стрелкова: EMC сотрудничает с организациями из госсектора во всем мире, помогая реализации модели "объединенного правительства", т.е. достижению такого уровня развития информационных технологий, когда в организациях используются электронные документы, граждане и бизнес взаимодействуют с ведомствами в электронном виде через защищенные порталы и межведомственный документооборот также является электронным.
EMC разработала дорожную карту поэтапного перехода к модели "объединенного правительства", включающую четыре стадии зрелости организации в области электронного документооборота и архива. Эта стратегия является последовательной и экономически эффективной, позволяя одновременно получать существенные преимущества на каждом из этапов и закладывать фундамент для последующих стадий.
CNews: С какими проблемами приходится сталкиваться при реализации проектов СЭД в российских госструктурах?
Елена Стрелкова: Странное дело - когда заходит разговор о внедрении СЭД в госсекторе, журналисты почему-то всегда спрашивают исключительно о проблемах. Давайте поговорим о достижениях, о преимуществах - о том, ради чего собственно внедряется СЭД. И для этого просто обратимся к живому опыту. Например, правительство Пермского края уже два года работает в системе электронного документооборота, реализованной на платформе EMC Documentum.
Вот что написано в ЖЖ губернатора Пермского края Олега Чиркунова: "...внутренний документооборот в госорганах до сих пор ведется на бумаге... У нас уже не так. Реально работает система электронного документооборота. Да, порой еще кое-кто распечатывает документы, но это уже исключение из правил. И система контроля стала прозрачной".
CNews: Какие специализированные решения в области документооборота и архива могут быть востребованы государственными органами?
Елена Стрелкова: Есть целый ряд специальных задач, которые, наверное, в массовом сознании никак не связаны с электронным документооборотом и архивом, тем не менее, на технологическом уровне они тоже решаются методами и средствами Enterprise Content Management. Это задачи кейс-менеджемента, который находит широкое применение в юстиции, здравоохранении, социальной работе, государственных услугах.
Кейс - это некая ситуация, требующая сопровождения в ходе своего разрешения, например, уголовное дело, обращение за пособием в службу социального обеспечения, история болезни и т.п. С точки зрения информационных технологий решение для кейс-менеджмента обеспечивает хранение всей неструктурированной информации, относящейся к кейсу, возможность доступа к ней всех лиц, участвующих в процессе его разрешения, а также автоматизацию самих процессов с контролем сроков и исполнения.
На этом едином принципе строятся очень разные с предметной точки зрения решения - электронное судопроизводство, единое окно для государственных услуг, виртуальная карта пациента. Во многих странах инициативы кейс-менеджмента включены в список приоритетных задач в области электронного правительства.
Целый ряд успешных проектов кейс-менедежмента в госсекторе реализован с применением платформы EMC Documentum. Например, проект национального масштаба в здравоохранении Финляндии, в ходе которого создан архив медицинских записей 5,3 миллионов граждан, обеспечивающий доступ для 300 000 профессионалов - врачей и фармацевтов.