В связи с многочисленными обращениями представителей средств массовой информации по поводу случаев назначения административного наказания за отсутствие регистрации интернет-сайтов в качестве средств массовой информации Кафедра ЮНЕСКО полагает необходимым дать настоящее юридическое заключение.
При подготовке данного заключения Кафедра ЮНЕСКО исходит из того, что вопросы информационного права и, в частности, права массовой информации в полном объеме относятся к сфере научной деятельности Кафедры, как она определена Соглашением между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Институтом международного права и экономики имени А.С. Грибоедова об учреждении Кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности, подписанным в Париже 12.06.98 г. и в Москве 01.07.98 г.
Исходя из анализа действующего законодательства, его доктринального толкования и правоприменительной практики, Кафедра ЮНЕСКО полагает возможным дать следующее заключение.
1. Кафедра ЮНЕСКО считает необходимым, прежде всего, разъяснить, что российское законодательство не дает легального определения понятия «сайт» («сайт в сети Интернет»), хотя достаточно активно им пользуется. Так, термин «официальный сайт» встречается в Лесном, Водном, Земельном и Градостроительном кодексах, а также в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 7.30. «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» и ст. 7.31. «Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков»).
Единственным нормативным актом, дающим легальное - на уровне регионального законодательства - определение понятия «сайт», является закон города Москвы от 31.03.2004 № 20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы». Здесь в ст. 2 закрепляется: «официальный сайт органа власти (далее - официальный сайт) - совокупность информационных ресурсов, размещаемых в соответствии с законом или решением соответствующего органа власти в Интернете по определенному адресу, опубликованному для всеобщего сведения». Отсюда следует, что для регионального законодателя сайт - это некая совокупность информационных ресурсов.
Однако само понятие «информационный ресурс» также не имеет полноформатного легального определения на уровне федерального законодательства. Ранее оно закреплялось в ст. 2 федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», где определялось: «информационные ресурсы - отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)».
В настоящее время данный закон утратил силу в связи с принятием федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (далее - Закон об информации), в котором определение понятия «информационные ресурсы» дается лишь косвенно, и только применительно к государственным информационным ресурсам. В п. 9 ст. 14 говорится: «Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами».
Следовательно, в правовом смысле интернет-сайт как информационный ресурс представляет собой совокупность информации, содержащейся в той или иной информационной системе и находящейся в распоряжении обладателя информации, то есть лица, самостоятельно создавшего информацию либо получившего «на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам» (ст. 2). Однако даже поверхностный взгляд на реальное содержание современных интернет-сайтов позволяет утверждать, что практика намного обогнала законодателя и в нынешних условиях следовало бы определять сайт более широко - как «совокупность определенным образом формализованных объектов».
2. Понятие средства массовой информации исчерпывающим образом определяется в ст. 2 закона Российской Федерации от 27.12.1991 «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ). Здесь указано: «под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации». Очевидно, что интернет-сайт не является ни печатным изданием, ни радио-, теле-, видеопрограммой, ни кинохроникальной программой. Может ли он быть признан иной формой периодического распространения массовой информации? Ответ на этот вопрос требует анализа ст.ст. 23 и 24 Закона о СМИ.
3. Правовая природа иных форм периодического распространения массовой информации определяется в ст. 23 «Информационные агентства» и ст. 24 «Иные средства массовой информации» Закона о СМИ. Может ли интернет-сайт обладать правовым статусом информационного агентства? На этот вопрос следует ответить отрицательно, поскольку, согласно ч. 1 ст. 23 Закона о СМИ на информационные агентства «одновременно распространяются статус редакции, издателя, распространителя и правовой режим средства массовой информации». Очевидно, что статусом редакции, издателя или распространителя может обладать лишь субъект права, но никак не объект правовых отношений, каким только и может являться сайт как совокупность информации. Другое дело, что сайт может принадлежать информационному агентству, как любой другой объект правовых отношений. Однако в этом случае сам сайт не становится иной формой периодического распространения массовой информации, а следовательно не приобретает правовой статус средства массовой информации.
4. Если же рассмотреть интернет-сайт в контексте положений ст. 24 «Иные средства массовой информации» Закона о СМИ, то следует прийти к следующим выводам.
Часть первая ст. 24 Закона о СМИ закрепляет: «Правила, установленные настоящим Законом для периодических печатных изданий, применяются в отношении периодического распространения тиражом тысяча и более экземпляров текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных, а равно в отношении иных средств массовой информации, продукция которых распространяется в виде печатных сообщений, материалов, изображений». Очевидно, что данная норма к интернет-сайту не может быть применена, поскольку интернет-сайт не имеет ни тиража, ни продукции, распространяемой «в виде печатных сообщений, материалов, изображений». Сообщения и изображения, составляющие содержание интернет-сайта, не имеют печатной формы: они визуализируются только на экране компьютера, благодаря чему любое лицо может иметь доступ к ним «в интерактивном режиме из любого места и в любое время по своему выбору». Такой способ доступа Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» (п. 2 ст. 16), как и Договор ВОИС об авторском праве 1996 г., именует доведением до всеобщего сведения.
5. Не применимы к интернет-сайтам и положения ч. 2 ст. 24, которая гласит: «Правила, установленные настоящим Законом для радио- и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети, если законодательством Российской Федерации не установлено иное». С одной стороны, функционирование интернет-сайта может быть интерпретировано как периодическое распространение массовой информации через телекоммуникационную сеть. Такое толкование подкрепляется содержащимся в п. 9 ст. 2 Закона об информации определении понятия «распространение информации» как действий, направленных «на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц».
С другой стороны, ч. 7 ст. 2 Закона о СМИ дает принципиально иное определение понятия «распространение продукции средства массовой информации», которое определяется как «продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио- или видеозаписей программ, трансляция радио-, телепрограмм (вещание), демонстрация кинохроникальных программ». Конечно, сайт может иметь копии, но вряд ли их число достигнет когда-либо одной тысячи штук. За исключением интернет-сайтов, с помощью которых осуществляется интернет-вещание, все остальные сайты очевидно не подпадают под приведенное выше определение. В то же время п. 2 ст. 4 Закона об информации устанавливает, что «правовое регулирование отношений, связанных с организацией и деятельностью средств массовой информации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации». Следовательно, определение понятия «распространение информации» должно применяться в сфере массовой информации только в той части, в которой оно не противоречит Закону о СМИ.
Таким образом, интернет-сайт по определению не может считаться «иным средством массовой информации», а следовательно, требование к владельцу интернет-сайта в обязательном порядке регистрировать его как средство массовой информации не основано на Законе о СМИ, который только и устанавливает обязательность регистрации средств массовой информации. Это, однако, не принижает значение высказанных ранее рядом членов Кафедры ЮНЕСКО предложений о целесообразности введения обязательной государственной регистрации официальных сайтов государственных органов и организаций, а также субъектов предпринимательской деятельности.
6. Сказанное выше не исключает, а, напротив, предполагает возможность добровольной регистрации интернет-сайта как средства массовой информации по заявлению его владельца. Исходя из ч. 1 ст. 7 Закона о СМИ, любой гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган вправе учредить средство массовой информации для распространения массовой информации в любой не запрещенной законом форме. Поскольку создание интернет-сайтов не запрещено законодательством, постольку в этом вопросе каждый свободен в самостоятельном выборе меры своего правомерного поведения. Если создатель интернет-сайта желает, чтобы на его информационный ресурс был распространен правовой режим средства массовой информации, то он должен направить в уполномоченный государственный орган заявление о регистрации данного средства массовой информации в соответствии со ст. 8, 10 Закона о СМИ.
7. Вывод о том, что интернет-сайт по общему правилу не является средством массовой информации, подтверждается и правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 3 от 24.02.2005 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а такжде деловой репутации граждан и юридичских лиц» сказано: «Под распространением сведений, порочащих честь и достоинство граждан или деловую репутацию граждан и юридических лиц, следует понимать опубликование таких сведений в печати, трансляцию по радио и телевидению, демонстрацию в кинохроникальных программах и других средствах массовой информации, распространение в сети Интернет, а также с использованием иных средств телекоммуникационной связи, изложение в служебных характеристиках, публичных выступлениях, заявлениях, адресованных должностным лицам, или сообщение в той или иной, в том числе устной, форме хотя бы одному лицу». Очевидно, что «распространение в сети Интернет» указывается здесь обособленно от распространения сведений в СМИ, тем более что распространение информации в сети Интернет может осуществляться не только посредством ее размещения на том или ином сайте, но также через электронную почту, ICQ и т.д.
Более того, в постановлении Пленума специально обращается внимание судов на то, что «в случае, если не соответствующие действительности порочащие сведения были размещены в сети Интернет на информационном ресурсе, зарегистрированном в установленном законом порядке в качестве средства массовой информации, при рассмотрении иска о защите чести, достоинства и деловой репутации необходимо руководствоваться нормами, относящимися к средствам массовой информации». Следовательно, интернет-сайт приобретает статус средства массовой информации лишь в силу его добровольной регистрации в таком качестве, а не в силу его правовой природы.
Именно такую позицию занимают законодатели тех зарубежных стран, в которых существует специальная процедура легитимации средств массовой информации. Ни в одной из зарубежных индустриально развитых стран интернет-сайты не относятся законодательством к средствам массовой информации и не подлежат обязательной регистрации в таком качестве, а их создание и ведение без регистрации в качестве средства массовой информации не влечет наступления юридической ответственности. Попытки принятия законодательных актов, закрепляющих обязательную регистрацию интернет-сайтов в качестве СМИ предпринимались в 2003 - 2005 годах в Турции и Канаде, однако подобные законопроекты так и не были приняты, в том числе в силу отсутствия юридических механизмов реализации такой правовой модели легитимации интернет-сайтов.
8. Поскольку, как было показано выше, регистрация интернет-сайтов в качестве средств массовой информации не является обязательной, постольку сама постановка вопроса о назначении административного наказания за отсутствие регистрации интернет-сайта в качестве средства массовой информации представляется абсурдной и лишенной каких-либо правовых оснований.
Как известно, ст. 13.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации» устанавливает административную ответственность за «изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации». Причем в данном случае конфискация предмета административного правонарушения является не дополнительным, а основным наказанием, наряду с административным штрафом. Однако в отношении интернет-сайта такое наказание применено быть не может, поскольку физически невозможно конфисковать информационный ресурс. И это является лишним доказательством того, что создание и ведение интернет-сайта без его регистрации в качестве средства массовой информации не содержит признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 13.21. КоАП Российской Федерации. Подчеркнем, что состав данного правонарушения предполагает именно нарушение порядка изготовления или распространения продукции СМИ. В случае же интернет-сайта нет ни СМИ, ни продукции СМИ. Следует обратить внимание на ч. 6 ст. 2 Закона о СМИ, которая определяет: «под продукцией средства массовой информации понимается тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск радио-, теле-, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио- или видеозаписи программы». Очевидно, что интернет-сайт не имеет подобной продукции.
Подводя итог сказанному, Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности констатирует, что интернет-сайт по общему правилу не является средством массовой информации и не подлежит обязательной регистрации в таком качестве, а его создание и ведение без регистрации в качестве средства массовой информации не содержит признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 13.21. КоАП Российской Федерации.
Настоящее заключение подготовлено при участии членов кафедры ЮНЕСКО: докторов юридических наук, профессоров М.А.Федотова, В.Н.Лопатина и Л.С.Симкина, кандидатов юридических наук В.О.Калятина, В.Н.Монахова, В.Б.Наумова, А.Г.Серго, А.А.Тедеева.
М. А. ФЕДОТОВ
заведующий Кафедрой ЮНЕСКО,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации,
Чрезвычайный и Полномочный Посол
Российской Федерации